Há dívida pública e dívida pública...

Ideias

autor

António Ferraz

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Um dos objectivos centrais da economia portuguesa na actualidade é o de alcançar um crescimento económico mais forte e sustentável (a longo prazo). Será a despesa pública um instrumento adequado de política económica para se atingir esse objectivo? A resposta é afirmativa mas para isso o Estado deverá ter algumas cautelas. Assim, tudo dependerá da composição da despesa pública (por funções) que se torna no melhor indicador da bondade da despesa pública (mais ainda que o nível da despesa pública) e permitindo averiguar a eficácia da despesa pública em termos de potenciação do crescimento económico.
A repartição funcional da despesa pública definida pela COFOG (sigla em inglês de “Classificação da Despesa Pública por Funções”) é aquela considerada na prática pela Comissão Europeia e que aponta para a existência de cinco grandes categorias de funções do Estado:
(a) redistribuição, relacionada com a despesa em protecção social;
(b) provisão de bens públicos puros, abarcando a despesa pública em defesa, segurança e ordem pública;
(c) prestação de cuidados de saúde e educação;
(d) serviços públicos gerais, com os gastos administrativos e despesa com pagamento de juros da dívida pública;
(e) actividades privadas, isto é, actividades que também podem ser fornecidas pelo sector privado ou através de parcerias com o sector privado, incluindo a despesa pública em assuntos económicos, protecção do ambiente, habitação e equipamentos colectivos e actividades de recreação, cultura e religião. Exemplificando, em Portugal nos anos mais recentes segundo dados do Eurostat a repartição funcional da despesa pública se tem situado em torno das seguintes percentagens da despesa pública total: redistribuição, 36%; serviços públicos gerais, 15%; actividades privadas, 12%; saúde, 15%; educação, 14%; bens públicos puros, 8%.
A propósito, tem surgido vários estudos abordando o tema da possível relação entre repartição funcional da despesa pública e o crescimento económico, do qual destacamos, o estudo realizado por Alesina, A. (“Large Changes in Fiscal Policy: Taxes versus Spending”, NBER Working Paper 15438, Cambridge, MA, 2009). Desse estudo podemos retirar a seguinte ideia mestra: “uma reorientação da despesa pública para infra-estruturas, saúde e educação provoca um efeito positivo no crescimento económico, pelo contrário, uma reorientação da despesa pública para serviços públicos gerais ou de defesa implica, em média, um efeito pequeno, mas negativo, e para protecção social, um efeito neutro”. Outro aspecto a reter prende-se com o facto da estrutura da despesa pública por funções variar entre países devido aos seus diferentes níveis de desenvolvimento económico e do estado social.
Quer dizer, os estudos sobre a relação entre a repartição funcional da despesa pública e o crescimento económico apontam na generalidade para as seguintes evidências:
(a) a reorientação da despesa pública de despesa geral para despesa produtiva, isto é, em infra-estruturas essenciais ao desenvolvimento económico, educação e saúde produzem um impacto favorável no crescimento económico, pelo contrário, uma reorientação da despesa pública para serviços públicos gerais ou de defesa produzem, em média, um efeito diminuto mas negativo e no caso da protecção social o impacto tende a ser neutro;
(b) o impacto (sinal e grandeza) do aumento da despesa pública produtiva sobre o crescimento económico também varia em função do tipo de financiamento realizado: subida de impostos ou redução de excedente orçamental/aumento de défice orçamental/redução de outras componentes da despesa pública. Em concreto, um aumento da despesa pública produtiva financiada por elevação do imposto tem um efeito ligeiramente positivo no crescimento económico, ao invés, um aumento de despesa pública produtiva se financiado por redução do excedente orçamental/aumento de défice orçamental/redução de outras componentes da despesa pública, tende a ter um efeito negativo no crescimento económico.
Então que lições se podem tirar da análise para Portugal? Desde logo, que a governação portuguesa deve atender a importância da composição da despesa pública (via Orçamento do Estado) ao prosseguir as duas metas centrais da economia portuguesa:
(1) redução de despesa pública improdutiva, favorecendo o processo de ajustamento orçamental com a redução do défice público;
(2) aumento do investimento público fortemente indutor de expansão económica. Ora, a verdade é que nos anos mais recentes tais metas não tem sido devidamente prosseguidas pelas governações portuguesas, segundo elas em nome da prioridade maior que seria o ajustamento orçamental (austeridade)! Daí, apresentarmos nos anos mais recentes e em confronto com os países parceiros da União Europeia baixas taxas de investimento público, e logo, taxas de crescimento do produto interno bruto (PIB) relativamente débeis.

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